毗邻水拾路(已命名为广厦路)的广厦名都项目
中房报记者 樊永锋 湖南耒阳报道
湖南省耒阳市一宗住宅用地出让过程中，以修路换土地，被指涉嫌签订“抽屉协议”，未严格执行“收支两条线”规定，致使国有资产流失。
2021年12月底，中国房地产报记者从知情人士处获悉，耒阳市政府在土地出让过程中，与负责一级开发的耒阳市华发投资置业有限公司（以下简称“华发投资”）签订“抽屉协议”，土地拍卖价款未按照程序进入国库，而是通过抵扣一级开发投入、私下约定以6万元/亩的土地拍卖完成结算，导致部分土地出让收益直接流入华发投资。此举涉嫌违反土地出让金“收支两条线”规定，致使国有资产流失。
12月21日,记者在当地了解到，目前该地块已由广厦建设集团有限公司（以下简称“广厦公司”）与华发投资合资成立的湖南广华置业有限公司（以下简称“广华置业”）开发为案名广厦名都地产项目，一期总建筑面积33.8776万平方米，2016年底开盘,销售价格3550元至3700元/平方米，住宅部分已售出货值7.5亿元，预计总收入13.5亿元，溢价率不到20%。据悉，该项目在2018年前后已属当地标杆项目，目前销售均价4300元/平方米。
记者在现场看到，广厦名都一期部分高层住宅和别墅已交付，部分在建，剩余85.49亩土地在做基础施工。
12月23日，华发投资方面的负责人曾表示将安排专人对接记者采访，而后该公司法律顾问刘姓律师表示，“自己不便对于公司行为做出评价，这个问题应由（耒阳市）市自规局做出评判。”
12月23日，针对该地块拍卖的质疑，耒阳市规划和自然资源局（以下简称“耒阳市自规局”）在接受记者采访时表示，因涉及主要领导换届，具体情况需要调查清楚再予以回应,截至发稿前未予以回复。
耒阳市，是湖南城市人口最多的县级城市，因煤而兴。但在2008年至2009年，被国家发改委列入资源枯竭型城市，2008年财政收入仅为10.13亿元，直到2020年全市一般公共预算收入也仅为22.65亿元，财政捉襟见肘，借助民间投资完善公共设施成为重要途径。在土地招拍挂政策实施初期，修路换开发权这种土地出让模式，一度成为当时耒阳市推进城市基础设施建设的“不二选择”，亦成滋生违规行为的温床。
广厦名都项目规划图纸
涉嫌国有资产流失
这宗疑窦重重的“抽屉协议”土地出让，还要从13年前说起。
2008年1月17日，华发投资与耒阳市政府签订《耒阳市水拾路综合开发建设合同》，约定由华发投资2610万元建设水拾路，并预留261亩土地由华发投资负责征拆和补偿、以及一级开发整理等前期工作，投资资金按20%的利润率由当地政府核算确定后给予回报。华发投资可优先通过招拍挂取得项目国有土地使用权。
同日，耒阳市原国土资源局与华发投资签订了土地出让意向书，约定华发投资愿意承担该宗地块报批的应缴税费、并按照规定征迁费用，所有费用一并纳入土地出让收入管理，由财政部门按照国有土地使用权收支管理有关规定实施收支管理。具备挂牌条件后，华发通过摘牌挂竞拍后获得开发权。
此后，华发投资限于资金短缺，2011年6月，引入广厦公司共同成立广华置业参与土地竞拍并负责房地产项目开发。根据广厦公司和华发投资在合资设立广华置业并签订的《合作开发协议》，承诺土地价款为45万元/亩。
2011年11月，上述土地共分4幅地块公开挂牌出让，土地面积和成交总价分别为43423平方米、1962万元，45868平方米、2072万元，29437平方米、1275万元，60308平方米、2951万元。土地总面积179036平方米（约合268.68亩）、土地出让金共计8260万元，平均地价约合30.72万元每亩。
摘牌后，华发投资明知广华置业取得土地使用权，其未经政府审计确定的投资与回报款已经不能用来抵付土地出让金的情形下，为了规避政府审计，逃避缴纳投资回报款的企业所得税、和土地溢价款企业所得税，采取了偷梁换柱的手法。
“土地挂牌出让当天，华发投资以4宗土地买受人身份向耒阳市人民政府递交了《关于水拾路、西湖东路项目缴纳土地出让金的报告》，报告要求按1万元/亩向耒阳市财政局缴纳土地出让金。而耒阳市原国土资源局不作审核就同意以6万元/亩缴纳土地出让金报送，时任耒阳市人民政府主管领导竟予以了签批，这样上述4块土地出让金8260万元，按6万元/亩的标准缴纳完成结算，耒阳市政府只能收到1612.08万元。”前述知情人士说。
根据广厦公司和华发投资在出资设立广华置业并签订的《湖南衡阳耒阳市水拾路项目用地合作开发协议书》之中，双方约定按45万元/亩计价，而实际土地摘牌价为30.7475万元/亩，华发投资以14.2525万元/亩向广华置业收取土地溢价款。土地摘牌价约为7646.958万元（扣除华发投资另一宗单独摘牌19.86亩土地），而广华置业截至目前已向华发投资支付的土地款约1.28亿元（包含了广华置业直接付入给原国土局的154.8712万元，即6万元/亩+土地交易费），协议约定45万元/亩+补偿的1200万元，实际已经超付，扣除摘牌价7646.958万元，华发投资从中获取的土地溢价款高达约5153.25万元。
2006年12月31日，财政部、国土资源部、中国人民银行关于印发《国有土地使用权出让收支管理办法》的通知【 财综〔2006〕68号】第十条规定：任何地区、部门和单位都不得 以“招商引资”、“旧城改造”、“国有企业改制”等各种名义减免土地出让收入，实行“零地价”，甚至“负地价”，或者以土地换项目、先征后返、补贴等形式变相减免土地出让收入；也不得违反规定通过签订协议等方式，将应缴地方国库的土地出让收入，由国有土地使用权受让人直接将征地和拆迁补偿费支付给村集体经济组织或农民等。
据上述政策规定，水拾路地块出让金应先由原国土局收取，耒阳市人民政府在核算审计华发投资拆迁等前期投入的基础上再支付20%的利润回报，而不是由广华置业直接向华发投资支付土地出让金。
广厦公司法律顾问徐律师认为:“其实华发采取了一个移花接木的办法，即向政府打报告要求以1万元/亩缴纳土地款，是认为其公司竞拍得到的1块土地，在与政府的合同中有约定可以水拾路开发投资款抵付。但在报告中却将其它单位（包括广华置业）竞拍去的10宗地也列入其中。而原国土局副局长在审批的批示按6万元/亩‘预缴’，市长批复是同意‘预缴’但要落实核定。原国土资源局审定表根据市领导批示作出批复。华发投资却以该审定表作为依据，将本应经政府审定后重新与政府签订抵付协议的事暗箱操作，变成要求广华置业除向政府缴纳6万元/亩土地款后的39万元/亩都向其支付，而其以45万元/亩出卖国有土地，涉嫌违规获益。”
12月22日，面对记者的采访，耒阳市自规局工作人员表示，“局领导刚到任，具体情况不太熟悉，需要核实后再予以回应”。至截稿前，记者未收到相关回应。
华发投资亦未回应。
广厦名都一期在建项目
投资项目换土地开发权
记者在调查中发现，这宗“抽屉协议”土地出让背后，是当地政府为了吸引当地企业参与道路工程的投资建设，把土地开发权私权相授，为华发投资违规获益提供了便利。
2008年，1月17日，华发投资（原为耒阳市新都房地产开发有限公司，后签订三方协议华发获得开发权）与耒阳市人民政府签订《水拾路综合开发建设合同》约定，华发投资负责投资建设水拾路道路工程；并投资承担了水拾路两侧土地261亩预留地“红线”内基础设施建设和“蓝线”内征地、拆迁及整理工作，并承担前期费用；华发投资所投资金按照20%的利润予以回报，投入资金以财政、建设、审计等部门核算确定。
该合同同时约定，华发投资通过招拍挂获得项目土地使用权，若竞拍价高于投入和总回报，则冲抵竞拍价，余款上交财政；若竞拍价低于投入和回报总额，则由政府货币补偿或异地预留土地等方式补偿，具体情形可补充协议确定。
同日华发投资与耒阳市原国土资源局签订了一份《耒阳市国有土地使用权出让意向书》
上述系列合同签订后，华发投资启动了水拾路及261亩预留地前期报批和预征地工作。
掣肘于资金和开发能力，2011年6月，华发投资引入广厦公司合资成立广华置业，仅占公司20%股权。
2011年9月1日，华发投资与广厦公司签订了《湖南衡阳耒阳市水拾路项目用地合作开发协议》约定，双方联合竞拍；华发投资前期与政府签订投资建设费用全由华发自己承担；华发承诺联合竞拍宗地具备熟化条件，审批手续齐全，达到六通一平施工条件，摘地后，若某项未达到熟化条件，由华发投资承担相关损失及费用；华发投资向广厦公司收取溢价款（双方约定以45万元/亩交易，减去实际竞拍价），溢价款的70%在办理土地使用权证后支付，溢价款30%待地块具备六通一平一个月内支付，溢价款需由华发提供合规票据；华发保证于2012年3月30日前完成一期地块160亩范围内的拆迁和土地整理工作。
2011年11月11日，华发投资与广厦公司联合竞拍取得上述4宗土地，广华置业缴纳了2445万元保证金。
2011年11月12日，华发投资即向耒阳市人民政府递交一份《关于水拾路、西湖东路项目缴纳土地出让金的报告》。报告载明，包括水拾路在内的四条道路已完成前期勘察、征迁补偿和基础设施建设，并投入合计6800万元，按照之前约定，按照1万元/亩向耒阳市财政局缴纳土地出让金，后经时任市政府主管领导于2012年7月16日批示，按照6万元/亩缴纳，完成结算。
华发投资申请《关于请求办理土地使用证的报告》
据知情人士透露，实际情况是：“截止上述报告日，华发投资并未按约完成前期工程，且耒阳市原国土资源局并未审核和实地考察，仅凭华发投资的报告和时任耒阳市政府的相关领导批示，按照6万元/亩收取了土地出让金。根据广华置业提供的资料显示，截止2011年11月11日土地竞拍日，华发投资在水拾路项目土地一级开发中实际投入资金3465.1万元，且水拾路道路根本没有施工，农户拆迁约4966万元也尚未进行赔付。”
广华置业提供的资料显示，直至2013年5月9日，华发投资尚未完成水拾路项目拆迁，直至2017年7月才基本完成广厦名都一期土地拆迁工作。
2018年5月，华发投资以拆迁成本大大增加为由，终止了广厦名都二期土地拆迁补偿工作，要求广华置业补偿支付增加的拆迁成本。
2018年5月8日，广华置业与华发投资签署《协议书》约定，华发投资前期投入合作项目的土地款经双方确认，自当年5月起按照每月20%支付，按照1.5%支付占用资金期间利息，2018年4月份以前占用资金利息及广华应承担部分1200万元；此外依照广厦公司与华发签订的《合作开发协议》约定，即广华置业应向华发投资支付土地出让、拆迁款合计1.11905亿元（248.69亩×45万元/亩）,外加前述1200万元，于2018年9月30日前，广华需向华发支付约1.24亿元。
目前，广厦名都一期剩余楼栋在紧张施工。
广厦名都剩二期地块施工现场
“收支两条线”被指流于形式
对于华发投资向广华置业收取土地出让金，名为抵扣其在水拾路综合开发中的投资和回报行为的合同约定，明显与国有土地出让“收支两条线”的政策规定相违背。
首先，华发投资在水拾路综合开发、建设的投资与回报按政策规定应纳入政府财政审计。
2008年1月17日、1月30日，耒阳市政府与华发投资签订《耒阳市水拾路综合开发建设合同》及补充合同条款约定，华发投资是水拾路基础设施建设及政府预留地征地、拆迁、等前期工程承包主体，合同约定华发投资投入水拾路建设中的资金，最终结算程序是由华发投资上报工程投入结算报告，由政府财政、建设、审计部门审核确定，耒阳市政府确定了华发投资的投资总额后再给予20%的利润回报。
然而，梳理多份政府文件以及广华置业的财务报告，均未发现对华发投资在该宗土地的前期投入的《审计报告》，耒阳市人民政府也没有出具授权委托华发投资，直接收取土地出让金及其投资与回报款的权利。
记者根据广华置业提供的资料中统计发现，在水拾路补偿用地268.55亩的交易中，耒阳市国土资源局仅入库1612.08万元，而主导一级开发的华发公司则从土地竞得者广华置业取得了1.1251亿元（编者注：广华置业实际支付约1.28亿元，剔除原国土局收取广华置业土地出让金1548.712万元），相较实际摘牌价7646.59万元，溢价5153.25万元，显然与政府约定的投资回报率20%极不相称。
若按摘牌价7646.59万元计算，20%的回报率应为1529.32万元，这中间的差价被华发投资揽入囊中。而这只是一部分，水拾路预留开发并挂牌的268.55亩用地中，有19.86亩为华发投资单独竞拍所得，也仅缴纳了6万元/亩的土地出让金。
更深层次的问题是，华发投资并未缴纳上述投资回报的企业所得税，如果按差价5153.25万元计算需缴纳企业所得税1288.31万元，按摘牌价的20%计算也需缴税382.33万元，同时5153.25万元与1529.32万元之间的差价需要按建筑服务缴纳增值税和企业所得税合计997.3万元。
“由于没有经过审计程序，华发投资私自向土地竞得者收取土地款，且至今没有缴纳税款的行为未受监管，导致国家利益严重受损。”前述知情人士表示。
记者通过查阅相关资料发现，水拾路道路已竣工7年，至今未移交给耒阳市相关部门管理，“华发投资的管理权未移交，意味着前期投资成本也未向耒阳市相关部门报送，这种并不严谨的投资换土地模式，何以能在耒阳市大行其道？”他质疑道。
记者通过广华置业提供的《关于请求办理土地使用权证的报告》来看，相关问题并非只涉及上述水拾路项目用地的4宗土地，还牵涉西湖东路的7宗共11宗土地，都是借所谓BT模式，华发投资均为一级开发者，政府均收取了6万元/亩的土地出让金。
此类情况，在耒阳市不是孤例，以投资换土地的模式，在一些经济发展较好、房地产开发建设迅猛的三四线城市中，也颇具典型意义。
中国房地产报记者将继续关注。
（责任编辑：蒋柠潞）
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