南京市棲霞區公安分局緊緊把握社會發展脈搏，著眼基層治理體系和治理能力現代化的高度，主動運用公安集成改革推進轄區人口治理工作，通過系統性地運用新理念、新技術、新手段，在轄區基層治理和近期的疫情防控工作中取得了豐碩成果。棲霞區公安分局的城市人口治理轉型改革，為轄區群眾提供了全新的獲得感、幸福感體驗。對於公安工作而言，這種集成改革引領了從被動應對到主動服務、從精細統計到精准智慧、從強勢管理到現代治理的重大轉型，成為基層治理體系和治理能力現代化發展的全新樣本。
棲霞區位於南京東北部，總面積395平方公裡，約佔南京主城區面積的一半。其中仙林地區為南京的城市副中心，同時也是大學城和高新產業密集區。丁家庄和花崗佔據了南京市四大保障房片區的半壁江山。龍潭、新港、馬群等地為工礦企業集中區。而其余尚有八卦洲、靖安等城郊結合部和新農村區域。轄區內多種社會形態並存，人口流動分布具有非常突出的復雜性。截止2019年底，轄區實有人口112.2萬，流動人口58.8萬。常住轄區的境外人員總數居全市第一位，高達4000余人，約佔全市數量四分之一。
與此同時，棲霞公安分局共有民警600余人，直接從事人口條線工作的僅有100余人。伴隨著全區經濟社會的快速發展，復雜的治安狀況和活躍的社會活動，與公安機關有限的警力編制和治理效能之間形成了尖銳矛盾。公安機關的工作負擔已經到了千鈞一發的臨界狀態，原有模式下的人口工作已經無法承擔社會發展帶來的壓力。尤其是長三角作為我國重要的發達地區，江蘇高質量發展走在前列的目標，同樣使群眾對政府轉型的發展和社會治理的創新充滿期待。人民群眾期望更加美好的生活與更加現代化的社會服務。在這種形勢下，公安機關的人口治理工作如何堅持問題導向，如何踐行以人民為中心的理念，如何主動適應時代發展要求，就是一個非常有意義的課題。
先進的理念是工作的先導，更決定了改革發展方向。棲霞公安分局針對轄區人口治理工作實際，推動公安改革向縱深發展。尤其是著力改變以往“頭痛醫頭腳痛醫腳”的工作思路，注重從改革集成的視角進行改革探索，著重把握各相關領域改革的關聯性和改革舉措的耦合性。通過結合群眾需求、轄區實際、公安自身、未來發展等各個方面，下大力氣解決人口治理“深水區”的痼疾頑症。同時在扶持政策、容錯機制等方面給予體系性的保障，支持和鼓勵在沒有“石頭”可以借鑒的未知領域推動改革探索。
分局組織頭腦風暴團隊、大數據建模團隊、警營工匠團隊等改革創新智庫班子，集中研究孵化相關改革探索課題。先后籌措200余萬資金扶持創新改革研究，並在上述團隊的基礎上形成長效扶持機制。定期組織分局各層次領導和智庫班子成員到發達地區、先進單位考察調研，並與南京華為研究院、南京森林公安學院、江蘇公共安全研究院、公安部公安發展戰略研究院城市警務研究中心等單位開展合作。
在這一先進理念指引下，棲霞公安分局的改革創新環境，已經形成了良好的內部機制和內在動力。近年來系統性地推進了智能社區建設、落戶制度優化、智慧公安應用、動態人口管理等一系列具體改革舉措。通過不斷孵化體系性、前瞻性的改革舉措，棲霞公安分局在解決轄區人才引進、群租房治理、疫情防控、群眾安全感和獲得感提升方面，均取得了開創性的突破。這種以集成改革理念為先導的改革探索，為具體改革舉措提供了產生的溫床，成為公安改革不斷深化的動力和源泉。
從應對公安工作和社會需求的發展形勢來看，單純依靠增加警力與投入的粗放型增長模式已經窮途末路。我們必須借助科技的思維和手段，找到有限資源投入條件下的全新增長點。棲霞公安分局運用一系列以科技為引領的智慧型改革，成功地實現了人口治理的新型增長目標。
一是打造“實有人口動態管控系統”。城市中的人口信息採集工作是基礎性工作。原先主要依靠人工勞動、手工統計，採集效率低、統計實效差、有效運用難。棲霞分局在大數據運用的基礎上，開發了“實有人口動態管控系統”。該系統綜合運用房屋戶籍、水電網氣、吃住行消、快遞外賣等社會活動數據，實現轄區實有人口信息的分類分層管理，做到了實有人口信息變動的數據分析與精准推送。該系統改變了基層社區民警“天天洗樓”、“挨戶上門”的人口信息獲取模式，開啟了轄區人口信息運用的公安大數據時代。2017年12月系統上線以來，精准推送人員信息變動線索11.6萬條、“由案到人”抓獲犯罪分子42人。該項目獲公安部基層技術革新和全省數據建模大賽一等獎，並作為優秀項目向全國進行匯報演示。
二是開發“傳銷涉案人員查控模型”。棲霞分局與南京森林公安學院、南京審計學院等單位開展合作，融合了分局之前的傳銷查控建模成果，共同搭建了新的“傳銷涉案人員查控模型”。該模型對涉傳銷人員資金往來數據進行精准分析。近三年來，分局共搗毀傳銷窩點3700余處，抓獲傳銷人員9400余名。全區涉傳警情在全市佔比由15%下降至2%。
三是推進“阿裡智慧小區”試點。棲霞分局在市局公安研究院、轄區街道等單位的支持下，在仙林地區等多個小區打造了以智能門禁為特點的“阿裡智慧小區”。該系統依托支付寶實名認証功能，為業主提供人臉識別無感門禁或掃碼開門服務。阿裡智慧小區具備分類授權功能，即業主擁有長期權限，租客由房東或物業進行授權，訪客則由業主進行單次授權進入。這一應用解決了門禁刷卡或密碼的安全隱患與使用不便等問題。民警根據后台數據分析，就能夠實時掌握人員流動情況，也可以及時發現相關隱患問題和安全漏洞。物業和居民也在應用中減少了工作量和獲得了相應方便。目前，東方天郡等多個小區物業公司和業委會均與分局對接，希望主動加入相關試點。
四是緊急上線“AI語音智能系統”。在今年的疫情防控工作中，棲霞區面臨巨大的流動人口防控壓力。為了預先掌握人口回流動向，棲霞分局會同華為公司緊急上線智能語音回訪系統。對分析出可能回流轄區的人員，由語音機器人開展電話調查和防控提示。該系統1小時可完成6000名流動人口電話調查，能夠准確掌握其回寧意願、回寧時間、回寧狀態等信息。該系統上線后，立即承擔了轄區防控中流動人口的全部電話回訪工作。前期通過回訪，已准確掌握已經返寧和近期計劃返寧人員信息。分局根據情況預先引導其合理調整回寧計劃，並就有關疫情防控政策進行了宣傳。“AI語音智能系統”為做好防控工作提供了強大武器。今后可根據需求進一步拓寬話路，在其他基層治理工作中發揮作用。
公安機關由於其特殊的職能屬性，長期以來是以強勢管理者的形象出現在公眾面前。但隨著社會生活的發展，對於公安機關打擊犯罪之外的職能，要在“以人民為中心”理念的指引下，由強勢管理型、被動應對型向共建治理型、主動服務不斷轉軌。
一是通過權力下放，實施就近服務，讓群眾“就近辦”。為解決棲霞區轄區面積大、辦事通勤遠的問題，分局通過權力空間調整為群眾節約時間，主動將審批權下放派出所，推廣“快速核”。2019年6月起，棲霞分局在全省率先將市外親屬投靠等近十項戶口審批權“下放”基層派出所。辦事群眾可在屬地派出所一站辦結，相關流程最長縮短了20個工作日。僅權限下放的前2個月，各派出所就為群眾累計節約流程時間15000余天。分局主動打破戶籍、身份証、出入境等內部窗口設置界限，全區派出所實現“一窗通辦”。棲霞分局還將服務前移警務室，為全區84個社區警務室配置公安內網，方便為群眾辦理咨詢相關業務。分局選取八卦洲下壩等12個偏遠農村社區，由社區民警作為“代辦員”受理相關戶籍業務。
二是推動整合資源，理順內部流程，讓群眾“便捷辦”。分局堅持聚焦民生需求，主動打破信息壁壘、推動數據共享，盡可能減輕群眾辦事負擔。分局聯合區民政、住建、人社及市局大數據中心，做好信息資源匯聚，消除部門間的“信息孤島”。通過實現結婚証、退休証、房屋不動產權証等証明的平台核驗流轉，有效解決了群眾“多處跑”、“往返跑”的問題。分局針對轄區大學多的特點，聯合區人社局、大學生創業中心，將人才落戶、就業指導、証件辦理等服務匯聚通辦，打造了獨具特色的人才落戶服務大廳。同時推行大學生、企業員工等戶口集約辦理，進一步優化了南京的營商環境、提升了政府的服務品質。分局還取消了當事人提供材料復印件的“慣例”，全面使用高拍儀保留數碼照片底檔。對於確需留存復印件的，由窗口服務單位自行復印。對於本人難以到場而委托辦理的，代辦人可通過視頻通話、合影授權等新媒體方式進行辦理。
三是深化需求響應，做好貼心服務，讓群眾“貼心辦”。分局大力推進自助辦、網上辦、綠色辦等形式，努力使群眾享受方便快捷的貼心服務。分局在區政務中心設置60平方米“互聯網+”政務體驗區，配備“自助照相機”、“自助取証機”、“港澳台自助簽注機”等8類自助服務機。能夠隨時為申請人提供証件辦理、信息錄入、費用繳納等“一站式”服務，兌現了24小時服務“不打烊”的承諾。除此之外，分局在窗口配置外網自助查詢打印一體設備。辦事群眾可同步自助打印學歷認証報告、職業資格認証、繳納社保明細等8大類証明。同時大力推進南京公安“微警務”平台的使用，把十余項人口業務拓展至“掌上辦”。對於不會使用或不使用智能手機的群眾，民警依托智能警務終端，幫助群眾網上辦理。針對有實際困難的群眾，民警還可以攜帶智能警務終端提供登門服務。尤其是特殊群體的群眾，可通過電話預約民警上門辦理，變群眾“上門跑”為民警“登門辦”。國家重要考試期間，分局在轄區考場還設置臨時辦理身份証明的“愛心驛站”，為遺失身份証的考生解決燃眉之急。
按照傳統觀念，公安機關打擊犯罪之外的工作主要是履行社會管理職責。但隨著社會的發展，我們的社會環境和群眾訴求都有了很大變化。特別是在共建共治共享的理念指引下，在某種意義上的公安機關和人民群眾，都需要共同扮演社會治理參與者、合作者和受益者的角色。公安機關需要站在平等的角度上，為對方考慮如何更有效地進行社會治理合作。
一是推進合作共贏，破解合租群租整治難題。棲霞區目前至少有2萬余套合租房。這些合租房安全隱患密集、管理難度很大。棲霞分局積極在房屋出租戶中推廣應用“智能門鎖”。“智能門鎖”通過刷身份証開門、設定人員員額、使用有效時間等技術手段，消減了房東更換門鎖、配置鑰匙、提供門禁等運行成本，也使得房東在掌握房屋狀況、委托他人管理等方面獲得便利。社區民警則通過“智能門鎖”的租客信息動態感知，迅速便捷地掌握了相關人員情況。在疫情防控期間，經對“智能門鎖”系統進行升級，還實現了實時掌控回寧人員動態、確保居家隔離措施的功能。“智能門鎖”項目在2019年度市局基層技術革新評選中榮獲二等獎。為了進一步規范合租房管理、壓降風險隱患，分局在定期開展執法活動的同時，通過制定規范打造樣板進行疏導治理。棲霞分局與住房城鄉建設、消防救援、城市管理等專業部門推廣出租房的“樣板間”、“試點房”。通過明確電路改造標准、配備消防救生設備、規范房屋結構改造，直觀、簡潔、明確地引導房東向“達標”靠攏。尤其是在“樣板間”、“試點房”設計上，充分考慮房東壓縮開支的心態，在確保安全的前提下將電路改造費用壓縮在500元以內。這樣有效促進房東主動拆除違規隔斷，進行合理的電路安全改造，配合風險隱患整改。
二是推進交流互通，破解外籍人員治理難題。針對轄區外籍人員數量龐大、動態活躍的情況，棲霞分局積極推進交流互通，主動打通中外溝通渠道。分局組建了“中”“外”結合的網格隊伍。以社區民警和網格員為主力，結合大學、小區治安志願者等兼職網格員組建“中管隊伍”。同時根據就近網格、相同語言、文化相近的原則，組建美洲、非洲、東南亞等5支 “五員一體”的“外籍網格員”隊伍。形成全語種交流互通的無溝通障礙工作隊伍。分局注重打牢“網上”、“網下”結合的工作陣地。在外國人居住佔比較高的小區建立“外國人服務站”。在外國人居住人數較多的小區建立“外管警務室”。在留學生較多的高校建立“留學生服務中心”。相關設施可以就近提供自助申報、“微臨住”登記及政策咨詢等服務。還組建了外國人議事會、中外居民聯合巡邏隊等，參與小區自管自治的組織。分局在網上組建“外租房微信群”，會同區外辦共同開發全英文版的“外國人管理服務平台”。兩個平台可以智能精准推送衣食住行、網格員聯絡等個性化的服務。還可以通過主動申報和信息關注，形成線上線下互為補充的完整閉環空間管理。在近期的疫情防控工作中，分局以上述平台為載體，與外籍人員共同做好出入境人員的疫情防控工作。分局通過相關平台，精確掌握了外籍企業員工、租房外國人的在寧基本信息。部分留寧的外籍網格員主動協助公安機關，提供韓、日、意、伊等多國語言翻譯服務，緩解了初期翻譯力量不足的問題。在集中觀察工作中，通過外籍工作隊伍與外籍人員溝通政策，起到了良好的效果。外籍網格員作為“五包一”的重要力量，面向新入境外籍人員提供一對一的服務工作。尤其是在開展涉外政策解讀、安撫疏導情緒等方面，為防控工作貢獻了很大力量。
通過多年來公安工作的改革集成，棲霞區人口治理工作取得了良好的成效。分局通過技術進步打造了一批貼合基層實戰需要的人口治理智慧警務創新品牌。“實有人口動態管控系統”等多個項目，在公安部、省廳、市局數據建模大賽中3次奪得一等獎，並作為公安部基層技術革新優秀項目向全國進行匯報演示。在“十百千”基層賦能計劃評選中，我局人口管理大隊獲評“數據智能應用示范所隊”。分局因科技興警在人口治理工作方面成績突出，被省廳記集體二等功。在2020年1月10日召開的國家科學技術獎勵大會上，分局作為全省唯一公安機關代表，受邀到人民大會堂觀摩學習。
由於人口治理基礎工作扎實，轄區整體發案連續三年保持下降趨勢，破案率持續上升至35.6%，位列同類分局第一。公安部經偵局專門刊發簡報介紹我局打擊防控傳銷工作經驗，並於2019年12月27日在我區召開打傳現場會。2019年轄區社會治安滿意度、公眾安全感分別持續上升至96.4%和97.9%，創歷史新高。由於轄區良好的營商交流環境，吸引了大量外國人前來創業就業、學習生活。全區常住外國人近3年持續以20%以上的速率增長。公安部、省廳簡報和省、市政府專刊刊文介紹分局相關工作經驗。在疫情防控期間，來自尼日利亞的留學生、外籍網格員歐萊德，在居住的小區擔任志願者，為疫情防控工作做出自己的貢獻。在今年3月16日，他受到了南京市委書記張敬華的會見。國務院發展研究中心、公安部科技信息化局、移民管理局等單位先后到分局專題調研分局涉外人口工作。
近年來，棲霞公安分局通過一系列人口治理方面的集成改革，取得很好的社會效益，給轄區群眾增添了幸福感與獲得感。梳理這些集成改革經驗，帶給我們諸多啟示：
一是推進公安集成改革是公安改革的必由路徑。公安機關的改革發展和工作質態，關乎人民群眾生產生活的多個方面，關乎國家治理現代化的堅實基礎。公安機關的改革發展在國家治理中處於重要的地位。而進入深水區的公安改革，必須通過集成改革的路徑實現脫胎換骨。棲霞分局緊緊扭住系統集成這一核心，在思想方法、手段運用、改革方向上進行大膽探索，通過集成改革成功破解了基層改革中的“碎片化”問題。這種基於改革方法論創新的集成超越，對於推進基層公安改革具有很高的推廣價值。
二是推進公安集成改革必須搞好頂層設計與系統推進。棲霞公安分局的集成改革實踐，從一開始就得到了上級黨委和轄區政府的高度重視。區委、區政府不僅在政策、財政上給予全力支持，還積極派員指導幫助改革探索，協調相關部門同步推進。實踐証明，公安集成改革客觀上面臨許多單靠基層無法啃下的“硬骨頭”，隻有依靠各級黨委政府支持，才能最終形成有效突破。
三是推進公安集成改革要培養敢於作為的擔當和善於作為的能力。棲霞分局的集成改革能取得如此成效，得益於黨委班子的科學謀劃和強力推動，得益於棲霞分局強烈的改革意願和改革擔當。當前和今后一個時期，是地方落實中央全面深化改革各項任務的高峰期和集中攻堅期。各級單位必須要激勵敢於擔當的勇氣和善於作為的能力，培養一支能夠有力推進改革的生力軍。
四是推進公安集成改革要堅持“以人民為中心”的價值標准。在未知領域的改革探索中，失去了可以摸著過河的石頭，如何確保正確的改革方向。我們認為要始終堅持“以人民為中心”的判斷標准。即是從人民群眾根本利益的角度出發。是否有利於解決制約長遠發展的根本性問題，是否有利於解決當前的突出矛盾，這是我們推進改革的初心和使命。改革沒有標准答案，“以人民為中心”的立場就是標准答案。
