8月30日，浙江龙港市迎来“撤镇设市”一周年。去年8月30日，浙江省政府“官宣”，撤销苍南县龙港镇，设立县级龙港市，龙港市由浙江省直辖，温州市代管。
龙港市因经济发展与镇级体制不匹配的“成长烦恼”，从1995年就开始寻求小镇改革。此次龙港顺利“撤镇设市”，意味着，龙港长达25年的改革艰辛路终于画上圆满的句号，也是20多年来，首个“撤镇设市”的案例。
龙港此次能顺利实现“撤镇设市”，得益于《2019年新型城镇化建设重点任务》政策的推动，其中提到“稳步增设一批中小城市，落实非县级政府驻地特大镇设市”，标志着继2017年“撤县设市”重启后，时隔5年“撤镇设市”也有了新进展。
龙港地处苍南、平阳交界，原本是浙江温州市苍南县方岩下村的渡头，附近有5个小渔村，1983年10月被批准建镇，隶属苍南县。
建镇后，龙港从此发展一骑绝尘。回望龙港30余年的发展，龙港经历了从小渔村到农民城、从农民城到小城市培育、从小城市培育到撤镇设市三次改革，也是中国小城镇发展改革的缩影。
1984年7月，龙港抓住“允许农民自理口粮到集镇落户”的政策机遇，实行户籍制度改革，发布了《龙港对外开放的决定》，率先尝试将土地有偿使用权向农民开放。
资料显示，仅三年的时间，到1987年，龙港进城农民达6300多户，集资投入2亿多元，建成区102万平方米。1993年，龙港正式竖起了“中国农民第一城”牌匾和雕塑。
从那时起，龙港就有了“成长的烦恼”，即镇的行政体制拥有庞大的人口和经济规模，让其长期陷入“小马拉大车”的困境，这也是此次龙港“撤镇设市”的现实需求。
苍南县政府官网资料显示，2018年龙港GDP近299.5亿元，人口38.2万，其财政总收入占苍南县的40%，达24.6亿元，人均地区生产总值7.86万元，城镇化率达63.2%。在全国综合实力百强镇排名中，龙港列第17 位，在它前面，温州就还有塘下镇、柳市镇，而排名第一的昆山市玉山镇，2018年GDP超过650亿，早已经超过了中西部众多地级市。
显然，龙港只是经济特大镇的一个代表，为何偏偏龙港能率先实现“撤镇设市”，这或许离不开龙港长达25年城镇改革探索的积累。
龙港的城镇改革开启上世纪90年代，随后在漫长的改革探索中，经历了小城镇综合改革试点、强镇扩权试点、小城市培育试点等。
1995年，龙港就被国家列为小城镇综合改革试点，在行政管理体制、财政管理体制等方面获得部分县级管理权限，但好景不长，2000年试点到期，不少权力再次被收回。
龙港的第二次改革机遇发展在2010年前后。龙港先后被纳入2009年温州市“强镇扩权”改革试点和2010年的浙江省“小城市培育”试点，两次试点，让龙港在土地使用、财政支配、行政审批、事务管理 “四大权限”上有了新的突破，并建立综合管理执法大队、行政审批服务中心等，值得一提的是，“小城市培育”试点为期3年，直到2013年才结束，让龙港的扩权有了较大进展，但其局限也逐步凸显。
2014年7月，国家发改委城市和小城镇改革发展中心一份调研报告称，几轮扩权一定程度上对龙港的发展起了推动作用，但不稳定的机制不能从根本上解决特大镇发展自主权不足的问题，必须给予龙港更大的自主权，通过制度变革赋予其稳定的权力，“撤镇设市”是根本之路。
5个月后，靴子落地。2014年底，《关于开展国家新型城镇化综合试点工作的通知》发布，龙港镇作为唯一的两个建制镇，同江苏、安徽两省和宁波等60个城市一起，被纳入首批新型城镇化综合试点，且龙港被赋予“镇区人口10万以上的建制镇开展新型设市模式试点”的任务。
梳理龙港的城镇改革经历，不难发现，之前几轮强镇扩权和小城市培育试点，为其积累了丰富的经验，如今随着政策的再次明朗，龙港来“落实非县级政府驻地特大镇设市”的政策，是水到渠成的事情，示范性也更强。
梳理“撤镇设市”的相关政策，国家层面其从理念到付诸实施经历了漫长的过程。最早的政策可以追溯到1986年，在《民政部关于调整设市标准和市领导县条件的报告》中，曾明确提出“撤镇改市”的设置标准。尽管2010年，民政部等6部委曾发文，在全国25个经济发达镇进行“撤镇设市”改革试点，但直到2014 年《国家新型城镇化综合试点方案》才正式提出，“选择部分有条件的地方进行撤镇设市设区试点”。这才意味着，“撤镇设市”正式上升为国家战略，不难看出，从最初的标准设定到成为国家战略，撤镇设市历经28年，龙港镇的改革蜕变恰好见证了这段历程。
这在一定程度上也决定了，与“撤县设市”相比，“撤镇设市”无法成为主流的建市方式。事实也是如此，据不完全统计，含龙港镇在内，改革开放以来全国“撤镇设市”案例不过10起。
“撤镇设市”的对象一般为经济强镇，又称特大镇，尽管不是主流的建市方式，但它有另一个更实际的意义：为经济强镇治理提供新途径。
经济强镇在广东、江浙等沿海经济发达省份比较常见，以2018年、2019年经济百强镇榜单为例，广东上榜强镇均超过30个，江苏均在30左右，浙江维持在17个，这意味全国经济百强镇有约8成在广东和江浙三省，这些经济百强镇背后往往是经济百强县。
众所周知，中国行政等级分为省、市、县、乡镇四级，以龙港镇为代表的经济发达镇的困境往往是拥有“镇级的权限、县级的人口、市级的经济”，于是，如何治理这些经济发达镇成了城镇化过程中绕不开的话题，但背后的利益之争，让其治理注定不容易。
一直以来，关于经济强镇的治理，出现了区域差异，并逐渐演化成撤强镇建市和强镇扩权之争，继续延伸，则是发展特大型城市还是就地城镇化道路选择的问题。
从区域来看，广东的经济强镇大多分布在东莞、佛山和中山，和当地民营制造业发展有关，与龙港不同，广东和江苏采用的是强镇扩权的路径。如2009年开始，东莞选择石龙镇、塘厦镇启动强镇事权改革试点，并逐步各中心镇的经济社会管理权限基本达到县一级政府的水平；江苏省从2010年开始，在全省20个经济比较发达的镇开展行政管理体制改革试点。
但强镇扩权的局限也很明显。一方面，尽管强镇扩权改善了这些经济发达镇的财权与事权，但也在一定程度上制约县域一体化发展，再次放大了与所属县的政府利益矛盾。另一方面，在中国目前不同行政体制下，其政府管理权限和政策资源供给已成体系，在不改变当前行政区划体系的前提下进行强镇扩权，依旧无法避免政府层级过多带来的资源层层截留问题。
跳出来看，无论“撤镇设市”还是“强镇扩权”，依旧是在用行政配置资源的方式在解决行政约束产生的乡镇进一步发展难题。所以，上海金融与法律研究院院长傅蔚冈在2013年发表的《撤镇设市错在哪？》一文中指出，无论是强镇扩权或者撤镇设市都只是一种头痛医头的临时应对之举，而没有改变制约中国城市发展的顽疾。中国的真正问题在于，城市的发展依赖于行政权力，所以问题的关键是要在制度层面上改变行政制约权的问题，而不是去改变城市本身的行政级别，否则就是本末倒置。
现在看来，发挥市场在资源配置中的决定作用，让经济强镇发展所需的公共资源和管理权限，按人口或者经济规模分配，或许不失为一条捷径。
龙港成为30多年“撤镇设市”的孤例，足见政策的谨慎程度，除了上述考虑到的难题，另一个现实顾虑是，“撤镇设市”后往往意味着行政机构和人员配置将翻倍，成本增加。如1987年完成“撤镇设市”的福建晋江县石狮镇和龙港镇的背景类似。
截至 2018 年，石狮下辖7个镇和2个街道，地方行政层级仍为四级，党政机关数为36个，而龙港则是全国唯一一个不设乡镇、街道的县级行政区划，行政层级为三级，不设乡镇和街道，现辖73个行政村和30个社区，只设15个党政部门，比浙江省内同类县市机构数量少约60%。
具体来说，在经济管理方面，龙港市将发展改革、经济和信息化、科技、商务等12项职能集中归于经济发展局。民生事务方面，教育、民政、医疗保障等8项管理职能将集中归于社会事业局，可以预见的是，这种偏平的“大部制”管理，将减低制度性交易成本，提高行政效率，但或许也会人少事多带来的内部管理协调问题。
促进区域协调发展，是龙港“撤镇设市”的又一意义。熟悉龙港发家史的都知道，龙港初期原住民力量不强大，是通过放开户籍等政策，才吸引周边城镇的人口集聚而成就了“中国第一农民城”的形象。如今，龙港提升为县级市，未来随着经济规模进一步壮大，实现对周边城镇的溢出效应，也是应有之义。
这也是温州市对龙港发展的最初定位。《温州市城市总体规划（2003－2020年）（2017年修订）》，规划了温州市“一主两副三极多点”的格局，而龙港有望成为南部副中心城市，推动鳌江流域城镇的融合发展。
但龙港“撤镇设市”后也会给原所属的苍南县带来发展难题，过去苍南约一半的财政收入来自于龙港，龙港独立成市后，能否通过与苍南县的联动发展来平衡利益缺口，也是摆在眼前的现实问题，好在目前已经有这方面的尝试，5月7日，苍南龙港两地已签署了两地协同发展框架协议。
从对全国经济强镇未来改革来看，龙港的经验能否复制？又是否会掀起一股“撤镇设市”的浪潮呢？至少从过去一年的时间来看，这种示范效应并不明显。
截至2019年，我国的建制市数量达到684个，其中县级市387个。根据中国城市和小城镇改革发展中心首席经济学家李铁提供的数据，目前20万人以上的建制镇54个，还有个别接近百万人口的城镇。这意味着，从人口和经济规模，这些镇都具备“撤镇设市”的前提条件。
但这些经济强镇能否实现或者说是否需要“撤镇设市”仍需要具体问题具体分析，可以想象，如果一味将经济强镇“撤镇设市”，又会带来原来县城发展空间不足的问题，现实中，与龙港的区位不同，有相当一部分经济强镇地处中心大城市附近，如广东佛山、东莞的经济强镇，对这些强镇而言，是不是融入大城市都市圈发展是更便捷的方式呢？
此外，并不是所有的经济强镇都拥有此前龙港丰富的强镇扩权、小城市培育试点的经验，贸然提升层级，或许会水土不服。说到底，经济强镇治理的最终目的都是为了破解它们财权、事权不匹配的“成长烦恼”，应该鼓励经济强镇探索能实现它们与周边地区协调发展、发挥其辐射作用的改革，而不仅是简单地复制“撤镇设市”。
