2014年4月23日，海南省工商局接到案件线索，反映东方市自来水公司利用市场支配地位，在城市公共自来水供水服务时附加不合理条件，对申请用水开户的新用户收取一定数额的用水保证金。海南省工商局核查时发现当事人确实存在向申请用水开户的居民和企业等服务对象收取300元至3.3万元不等的用水保证金的情况。海南省工商局调查发现，当事人是其供水区域范围内城市公共自来水供水服务的独家经营者，在上述地域范围内当事人提供的城市公共自来水供水服务所占市场份额为100%。海南省工商局认为，当事人是以自来水供应、水管道销售、水管道安装为基础运营的公用企业，具有公用企业性质及唯一经营者地位，具有自然垄断属性，使得其在供水区域范围内城市公共自来水供水服务具有不可替代性、无选择性等特点。在本案相关地域市场内，居民及其他用水户对当事人在城市公共自来水供应服务上具有完全的依赖性。因此，本案相关市场界定为当事人供水区域的城市公共自来水供水服务市场，当事人在其供水区域范围内的城市公共自来水供水服务市场具有市场支配地位。经查，当事人在向用户提供供水服务时，实施了以下附加交易条件：制定《自来水用户用水保证金收费表》，收取用户用水保证金；制定《东方市自来水公司关于用水保证金减免原则及退换规定》，对退还用水保证金进行严格限定。这两项规定未获得相关职能部门批准。2003年4月开始，当事人向新开户的广大居民群众和企业用户收取用水保证金，其中每户居民收取300元，每户商业用户收取1000元至3.3万元不等。截至2014年6月30日，当事人收取用水保证金用户累计10864户，收取用水保证金金额共计6204102元；2008年8月1日至2014年6月30日，当事人通过收取用水保证金所产生的利息总额为38521.48元。海南省工商局认为，当事人在经营城市公共自来水供水服务过程中，利用其市场支配地位，无正当理由以拒绝为用户办理开户手续、拒绝供水为限制条件，违规收取用户的用水保证金，长期占有用户资金，损害了消费者和经营者的合法权益，其行为属于《反垄断法》第十七条第一款第(五)项和《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》第六条第(四)项所指的在交易时附加其他不合理的交易条件的滥用市场支配地位行为。依据《反垄断法》第四十七条之规定，海南省工商局对当事人作出行政处罚。
本案是海南省工商局经国家工商总局授权查办的首件垄断案，是全国工商系统查办的第二个自来水公司滥用市场支配地位垄断案。作为办案机关，在查处公用企业违法案件的同时，需要依照“查办一个案件、规范一个行业”的原则，开展相关行业的规范整治工作，以更好地维护公平竞争市场秩序及消费者合法权益
本案难度大、查办时间长。海南省工商局经过分析认为，供水企业等公用企业滥用市场支配地位具有3个危害：一是损害了消费者的合法权益。本案当事人向申请开户的用水居民每户收取300元的用水保证金，连安置户、困难户都照收不误，其行为涵盖了当事人供水区域的广大用水户，涉及面较广，严重增加了居民的经济负担。二是损害了用水经营者的合法权益。海南省东方市位于海南省西南部，是一个县级市，属经济欠发达地区。当事人向商业用户收取1000元至3.3万元不等的用水保证金，增加了小微企业的经营负担。三是不利于当事人经营管理水平的提高。当事人采用收取用水保证金的手段将拖欠水费等经营风险转嫁给居民、企业等服务对象，不利于供水企业升级改造管理技术、提升服务质量和管理水平。对此，办案机关争取多方支持，提升办案水平。在国家工商总局的大力指导和支持下、在海南省工商局党组的坚强领导下，办案组人员攻坚克难、不畏艰辛，反复学习相关法律法规，冲破层层阻力，多次深入实地调查取证、与专家研究案情，最终成功查办此案。通过查办此案，办案组人员不仅熟悉了相关经济学理论与法律法规知识，还培养了缜密细致、负责耐心的素质，办案水平得到较大提升。办结本案后，海南省工商局没有为了办案而办案，而是按照“查办一个案件、规范一个行业”的原则，于2015年3月制定并向全省下发了《关于依法规范供水行业经营行为的通知》，全面开展供水行业的清查整治行动。海南省工商局通过约谈供水企业、宣传《反垄断法》《反不正当竞争法》、督促自查自纠、引导签订《自来水公司诚信经营承诺书》等措施，规范供水企业经营行为。截至2015年4月30日，全省工商系统共检查、备案登记、约谈供水企业89户，规范企业8家，重点清查了供水企业收取用水保证金、强制搭售商品、虚假宣传等违法行为，并将这些违法行为通过媒体、省企业信用信息公示平台向社会公示，对打破市场垄断、激发市场活力起到积极作用。□严 励
供水经营者市场支配地位的获得和存在本身是合法或者合理的，《反垄断法》在实施中规制的是经营者滥用市场支配地位的行为，并不会试图改变市场竞争结构或质疑供水经营者市场支配地位获得的合法性。同时，具有市场支配地位的供水经营者需要更审慎地从事市场经营行为，不能滥用市场支配地位损害竞争者和消费者权益结合《反垄断法》和执法实践，供水行业垄断案件在认定时需要注意以下问题：第一，供水行业市场竞争状况具有特殊性。由于供水行业管网建设特点、潜在竞争者市场进入的能力、替代品的替代能力、行业内竞争者现在的竞争能力等因素，供水与管网建设紧密相关，居民用户和用水企业的用水受到供水管网的严格制约，供水行业通常具有一定的自然垄断属性或者竞争的有限性。以海南省工商局查处的东方市自来水公司垄断案为例，除了当事人提供城市公共自来水服务外，东方市八所镇还有3个自建水厂供水，但是1个水厂已于2006年5月关闭，另外2个水厂不对居民和用水企业供水，居民及用水企业对东方市自来水公司具有高度的依赖性。第二，自来水公司作为公用企业，其市场经营行为会受到更多法律规制。公用企业是指涉及公用事业的经营者，包括供水、供电、供热、供气、邮政、电信、交通运输等行业的经营者。自来水公司作为以自来水供应、水管道销售、水管道安装为基础运营的公用企业，在供水区域范围内城市公共自来水供水服务中具有不可替代性、无选择性、公益性等特点。因此，自来水公司的经营行为不仅会受到《反垄断法》的规制，也会受到《价格法》、城市市政公用事业法规等法律法规的规制，如自来水公司的收费行为就受到《城市供水条例》《城市供水价格管理办法》的规制。第三，在反垄断案件中，认定自来水公司具有市场支配地位相对容易。供水行业是市场准入控制比较严格的产业，城市公共自来水通过市政管网统一输送的特点，决定了大多数自来水公司在其供水区域具备唯一经营者地位，不存在同类经营的竞争关系，用户在所属地域内只能选择当事人提供的城市公共自来水供水服务，不存在用户可以获取城市公共自来水供水服务的其他可替代的地域市场。因此，在供水行业经营者涉嫌滥用市场支配地位的反垄断案件中，当事人或执法机关在举证其具有市场支配地位的负担也相对较轻。我国反垄断司法实践也有类似的规定。《最高人民法院关于审理因垄断行为引发的民事纠纷案件应用法律若干问题的规定》第九条规定，被诉垄断行为属于公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者滥用市场支配地位的，人民法院可以根据市场结构和竞争状况的具体情况，认定被告在相关市场内具有支配地位，但有相反证据足以推翻的除外。□案评人 孟雁北
基本案情处罚机关：河北省邯郸市工商局处罚结果：对邯郸市×××公司罚款15万元，对邯郸市××二次供水服务有限公司没收违法所得285.1824万元2013年6月，河北省邯郸市工商局接到青岛一家公司实名举报，反映邯郸市×××公司及其子公司存在违法经营行为。邯郸市工商局调查发现，此案有两个当事人，一个是邯郸市×××公司，一个是其全资子公司××二次供水服务有限公司。邯郸市×××公司利用其独占地位，在邯郸市区二次供水设备采购市场实行“准入制度”，圈定了8个供货厂商为准入企业，并以其内设的“邯郸市城市二次供水管理办公室”的名义，颁发《邯郸市二次供水设备准入城市供水管网证》，规定用水单位必须在这8个企业中采购二次供水设备，不认可这8个以外的厂商。邯郸市××二次供水服务有限公司是邯郸市×××公司下属的全资子公司。当用水单位到邯郸市×××公司办理二次供水方案备案和设备竣工核验时，邯郸市×××公司的内设机构邯郸市城市二次供水管理办公室要求用水单位提供邯郸市××二次供水服务有限公司开具的技术服务费发票。邯郸市××二次供水服务有限公司借此向用水单位收取数额不等的技术服务费，记入财务账主营业务收入科目。邯郸市工商局认为，邯郸市×××公司利用独占地位，限定用水单位购买其指定经营者的商品，接受其指定经营者的服务，构成公用企业限制竞争行为。邯郸市××二次供水服务有限公司凭借邯郸市×××公司在办理业务时的指定，向用水单位收取不应当收取的技术服务费，构成被指定的经营者滥收费用行为。邯郸市工商局依据《反不正当竞争法》第六条、第二十三条之规定作出行政处罚。
案情简介办案机关：贵州省黔南布依族苗族自治州工商局处罚结果：责令立即停止违法行为，并处罚款15万元2015年5月4日，一咖啡馆经营者举报福泉市×××有限责任总公司涉嫌滥收费用，此案被贵州省工商局作为督办案件交由黔南州工商局调查处理，该局于5月6日立案调查。经查，举报人经营咖啡馆，属于餐饮服务经营者，自2012年5月开业以来，被当事人作为特种用水行业每月按每吨9.7元的标准进行收费(含排污费每吨0.7元)。办案人员对同属一个辖区的咖啡馆进行了调查，这些咖啡馆也同样被当事人按特种用水行业标准收取水费。2015年7月13日，贵州省工商局函询贵州省发改委“咖啡馆”是否属于特种用水行业。2015年7月17日，省发改委复函，明确指出：“特种用水是指洗车用水、高档洗浴、桑拿、足浴及高尔夫球场等场所用水，饮用水制造行业用水。咖啡馆为餐饮服务行业，其用水属于非居民生活用水，执行非居民生活用水价格。”经查，当事人没有按照文件规定，将上述咖啡馆用户及时调整为非居民生活用水用户，仍按特种用水行业的标准进行收费。而对非居民生活用水的其他餐饮经营者，均是按照每吨4.5元(含排污费每吨0.7元)的标准进行收费。当事人收取咖啡馆经营者的水费比其他餐饮服务经营户每吨多收了5.2元。由于对当事人的收费不满，2015年2月和3月，举报人没有按时交纳水费。2015年4月初，当事人在没有与举报人书面签定关于逾期交纳水费违约责任相关协议的情况下，单方面实施了强制停水措施，导致举报人当日无法正常营业。2015年4月20日，举报人按照当事人的计算标准和要求，被迫一次性交纳了2至4月的水费合计8412元。同时，按照当事人每日5‰加收违约金的要求，交纳了2014年2月和3月的违约金共计1319元。黔南州工商局认为，当事人作为公用企业，在提供供水服务时，对用水户收取了超出规定收费标准的不合理费用，在用水户拒绝交纳不合理费用时，当事人又单方面停水和加收违约金，已构成滥收费用行为。依据《反不正当竞争法》和国家工商总局《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》，黔南州工商局于2015年9月25日依法对当事人作出行政处罚。
城市供水，是居民生活、企业生产之必需，通过供水公司之管网流向千门万户。从经济学的角度来看，供水行业是一个自然垄断行业，一个城市或地区通常只由一家供水公司来运营。《反不正当竞争法》与《反垄断法》法律适用竞合是执法部门查处供水行业限制竞争行为的难点问题，而根据国务院法制办公布的《反不正当竞争法(修订草案送审稿)》，今后东方市供水公司限定用水单位购买其指定经营者商品行为将适用《反垄断法》查处近几年，供水公司限制竞争现象较为突出。海南、河北、新疆、广东等地纷纷查处供水行业限制竞争行为。除了海南省工商局查处东方市自来水公司垄断案与河北省邯郸市工商局查处×××公司利用独占地位限制竞争案以外，广东省工商局查处的惠州大亚湾溢源净水有限公司垄断案也十分典型。同为供水公司适用法律却不相同比较海南和河北两件案件，涉案企业均为供水公司，且涉案行为均为利用其独占地位实施限制竞争的行为，适用的法律却有所不同。在邯郸市×××公司限制竞争案中，适用的是《反不正当竞争法》第六条的规定，即“公用企业或者其他依法具有独占地位的经营者，不得限定他人购买其指定的经营者的商品，以排挤其他经营者的公平竞争”。而从《反垄断法》的角度来看，由于自来水公司在当地的供水市场占100%的市场份额且具有市场支配地位，该案有适用《反垄断法》第十七条第一款第(四)项的可能。相比之下，在海南省东方市自来水公司垄断案中，适用《反垄断法》第十七条第一款第(五)项，即具有市场支配地位的经营者“没有正当理由搭售商品，或者在交易时附加其他不合理的交易条件”。然而，从《反不正当竞争法》的角度，由于海南省东方市自来水公司无疑也属于公用企业，该案也存在适用其配套规章《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》第四条第(四)项的可能，即公用企业在市场交易中“对不接受其不合理条件的用户、消费者拒绝、中断或者削减供应相关商品，或者滥收费用”。两个案件涉及的《反不正当竞争法》和《反垄断法》法律适用竞合问题，需要从立法历史查找原因。《反不正当竞争法》颁布于1993年，由于当时的市场经济水平还没有为《反垄断法》的颁布创造成熟条件，因而国家选择将一些垄断行为交由《反不正当竞争法》来规制。随着中国加入世界贸易组织以及社会主义市场经济的发展，《反垄断法》于2008年正式实施，专门规制各种类型的垄断行为。不过，虽然《反垄断法》已经实施，但是《反不正当竞争法》及其配套规章并未作相应修订，从而带来法律适用竞合的问题。法律适用上存在竞合但程序有所不同两部法律在法律适用上存在竞合的可能，但在案件查处程序的规定上则有所不同。根据《工商行政管理机关查处垄断协议、滥用市场支配地位案件程序规定》，《反垄断法》的执法权在国家工商总局和省级工商局。相比之下，《反不正当竞争法》可以由设区的市级工商局直接执法。如在上述两个案件中，邯郸市工商局依据《反不正当竞争法》自行查处案件，而海南省工商局则依据《反垄断法》和国家工商总局的授权予以查处。此外，在法律责任方面，公用企业违反《反垄断法》被处以上一年度营业额的1%到10%罚款，而违反《反不正当竞争法》第六条则是被处5万元至10万元的罚款。针对上述法律适用的竞合问题，国务院法制办于2016年2月25日公布了《反不正当竞争法(修订草案送审稿)》，并向社会公开征求意见。该草案针对《反不正当竞争法》与《反垄断法》存在条文交叉、重复的问题，将《反不正当竞争法》第六条删除。这表明，如果供水公司未来再出现限定用水单位购买其指定经营者的商品的行为时，将可能适用《反垄断法》进行分析和查处。《反垄断法》的根本目的是保障消费者的利益。可以想象，与民生密切关联的供水等公用事业领域仍是反垄断执法重点关注的领域。上述这些案件反映出，供水公司较容易出现滥用自身独占或垄断地位的限制竞争行为，而这些行为与其公用企业的属性极不相称，损害了居民和企业的权益。对此，各地供水公司应加强对《反垄断法》和已有案例的学习，总结教训并提高认识，引入反垄断法培训及建立合规体系，从制度上避免类似违法行为的发生。
供水行业作为公用事业的一种，一方面其提供的产品为公众日常生活所必需、需求弹性很小、不具备可替代性；另一方面由于水源、管网铺设等基础设施投资巨大，具有自然垄断性质。近年来，供水企业具有天然的市场支配地位，缺乏有效的市场自由竞争，较容易出现利用其市场支配地位限制竞争行为，这也成为执法部门关注和查处的重点结合法律规定和供水行业的实际，供水行业的限制竞争行为主要分为5种：滥收费用、索取垄断高价，限定与其自身交易和与其指定的经营者交易，拒绝交易，搭售商品，附加不合理条件。上述限制竞争行为的特点包括：供水企业往往具有独占地位，滥收费用，索取垄断高价是其经常采用的限制竞争手段；供水企业除供应用水外，还需承担管网维护、检修等功能，搭售商品、附加不合理条件也是主要限制竞争行为之一；限定交易，特别是限定交易相对人与其指定经营者交易，同样是供水行业的高发限制竞争行为；由于进入门槛高、处于自然垄断地位，供水企业的限制竞争行为损害的客体主要是配件供应等相关行业的竞争秩序和消费者福利。就目前执法实际来看，工商部门查处供水行业的限制竞争行为既可以适用《反不正当竞争法》及《关于禁止公用企业限制竞争行为的若干规定》的规定，也可以适用《反垄断法》及《工商行政管理机关禁止滥用市场支配地位行为的规定》的规定。因此，海南省工商局查处东方市自来水公司垄断案适用《反垄断法》以及贵州省黔南州工商局查处福泉市×××有限责任总公司滥收费用案适用《反不正当竞争法》，都是合理的。工商部门查处此类案件应注意三个方面：一是注重证据的收集和分析，特别是在适用《反垄断法》中，除了相关地域市场、产品市场、支配地位认定的证据外，还要注重竞争损害后果证据的收集与认定，海南查处东方市自来水公司垄断案的证据收集较为到位。二是注重对于当事人是否具有豁免的认定，特别是是否具有正当理由的分析。三是注重保障当事人申辩、听证、复议等程序性权利，避免因程序性问题导致行政诉讼的风险。针对水、电、气等行业限制竞争案件高发的实际，公用企业需要加强《反垄断法》《反不正当竞争法》等法律法规的学习和培训，建立和完善内部合规与风控体系，防止出台限制竞争的商业政策；注意对现有商业政策、文件的梳理，上级文件、指示不得与现行法律冲突，避免出现福泉市×××有限责任总公司依据物价局批复文件收费而违反法律的情况；提高认识，不能通过格式合同等方式规避法律规定、损害消费者的合法权益；改变固有经营理念，通过完善内部管理、创新技术与服务来实现盈利，而非滥用市场支配地位牟利。□案评人 田小丰
