主要承担国家相关部委交办或地方政府委托的重大课题研究和规划设计工作，业务涵盖国土空间规划、国民经济和社会发展规划、城市与区域发展战略、新型城镇化以及城乡融合、乡村振兴、特色小镇、产业发展、智慧城市、城市设计等多种类型规划的编制工作。
摘 要：棕地修复和重建是美国政府促进地方经济社会和环境可持续发展的一项重要战略。过去40余年，联邦、纽约州和纽约市政府制定了一系列法律法规和相关措施来促进棕地的清理和再开发，文章重点介绍纽约棕地再开发的政策、策略和措施，并通过案例介绍具体实践。
改革开放以来，我国经历了人类历史上最快速和最大规模的城镇化与工业化发展进程。与发达国家的发展历程类似，当前我国城镇化率进入60%的时代，土地存量更新与再利用，以及环境与公共健康福利之间的关系，成为越来越重要的土地资源和城市治理议题。
进入新世纪以来，多项“毒地”引发的公共安全事件不断进入大众舆论的视野。根据2014年《全国土壤污染状况调查公报》数据显示，被调查的重污染企业用地、工业废弃地和工业园区中，点位超标率分别高达36.3%、34.9%和29.4%。我国政府将建设用地“由增转存”、土壤污染防治等作为重要关切，加紧出台政策措施，如2016年“土十条”的出台，《关于深入推进城镇低效用地再开发的指导意见》的印发，以及2018年《土壤污染防治法》的通过，都是极重要的标志。
图1，我国各类土壤污染调查的点位超标率情况（数据来源：原环境保护部、原国土资源部，《全国土壤污染状况调查公报》，2014年）
图2，《财经》：“毒地起伏”（图片来源：“毒地潜伏”，《财经》周刊2012年6月4日封面）
我国在污染废弃工业用地的治理、修复以及再利用方面，依然处于初级起步阶段。相较之下，美国自上世纪70年代，以纽约拉夫运河公共安全事件为导火索，对于“棕地”的治理和再开发，已经形成了一套较为成熟的法规、政策制度和办法，积累了丰富的实践经验。国际上最早对棕地（brownfields）做出正式界定的是美国1980年颁布的《环境应对、赔偿与责任综合法》，明确提出“棕地”是指被抛弃、闲置或不再使用的前工商业用地及设施，由于现实的或潜在的有害和危险物的污染，而影响了其扩展、振兴和重新利用。特别是纽约市，在其产业结构转型发展历程中，探索出的棕地治理策略，具有典型的代表性。
纽约棕地治理的成功进行，离不开一系列成熟的法律法规和政策体系。这一过程中，联邦政府、州政府和市政府分别发挥各自的作用。从1980年以来，随着棕地治理实践工作的推进，政策法规和相应的资金激励措施始终处于动态调整之中。
与国内的多部门及多层次的复杂管理体制类似，纽约在棕地再开发实施中，也遇到交叉执政、程序繁复和流程重叠等问题，为此，2008年，整合了纽约州政府的两个部门和纽约市级政府的五个相关部门职责，成立了棕地修复办公室（Office of Environmental Remediation，OER），作为了新的棕地再开发管理机构，理顺了体制机制。
图6，纽约环境修复办公室（OER）的构成（图片来源：改绘自纽约规划PlanNYC,2008-2030）
早在1995年，联邦环境保护署的棕地治理和再开发计划将“棕地再开发”确定上升为国家战略的地位。克林顿政府在1997年出台《纳税人减免方案》，确定创立凤凰奖以激励市场更多参与棕地再开发，同期还推出开展示范试点计划（pilot program）。2002年的《小企业责任减免及棕地再生法》进一步对小企业业主的责任进行减免，加大资金拨款和信贷激励。
棕地再生是纽约市政府的整体城市战略的重要组成。纽约市在布隆伯格的市长执政时期，共出台了两版总体城市规划（PlaNYC 2030）。在这两版规划中，均特别强调将棕地治理和再开发作为城市发展的重大战略，并以此作为解决纽约市建设用地较为有限这一瓶颈制约的重要方式之一。到2015年，白豪斯出任纽约市长之后出台的《建设一个富强而公正的纽约（One New York: The Plan for a Strong and Just City）》规划中，再次明确了要完成750块棕地治理的目标。
全社会整体受益的价值观是棕地治理与再开发的重要目标。一方面，要防止公众暴露于污染环境中引发公共健康问题，同时充分挖掘棕地土地开发的潜力和价值；另一方面对社区建设来说，能够提供经济型或是可负担的住宅，有助于社区关系的恢复和社区复兴；此外，在整体总体再开发过程中，能够提供大量的就业岗位和工作机会，同时刺激经济的发展。
将棕地这些受污染的资源转化为生产性社会资产，涉及到许多相关因素，例如规划、融资、社区参与、责任问题，技术选择，监管需求和群众协调。美国在上世纪90年代出台的土壤筛选导则、土壤修复风险评估方法和标准，以及“制度管控”（Institutional Control ）规范等的制定奠定了良好的技术规范基础。纽约的棕地项目已经发展到包括简化清理过程，社区参与和规划，增加财政自主的可用性，责任的澄清和救济等内容，且从规划到清理和重建的项目所有阶段，与纽约州内的机构和全国各地的资源都可以进行合作。
纽约州市两级政府出台了多项在联邦范围内具有特别代表性的清理计划和行动，已颁布的各类支持棕地治理计划多达30余个。例如2003年，在非盈利组织的推动下，州政府改革法案提出实施棕地机会区（Brownfield Opportunity Areas，BOA）规划。2011年, 纽约市推出全州第一个自愿清理计划（纽约市棕地自愿清理计划,NYC Voluntary Cleanup Program ,VCP）。此外还有环境修复项目（Environmental Restoration Program, ERP）、棕地广泛规划项目（EPA Area-Wide Planning Program）和社区棕地规划（CBPA：Community Brownfield Planning Area）等较为重要。不少棕地治理项目与低收入社区的开发建设相关，或支持社区复兴与经济增长，或针对可负担住宅建设，或支持地区新产业的导入和业态开发。
美国各级政府棕地政策及相应财政税收激励制度的建设，是使得棕地修复和重建工作得以良好开展的重要保障。棕地的再开发，因涉及大量污染土壤清理工作，甚者就需要投入大量资金成本。通过设立联邦、州、市三级政府基金，提供多项公共金融工具，以及出台多项法规鼓励企业与社区的积极参与，有效促进了这些项目的运作。
1980年国会出台的《环境应对、赔偿与责任综合法，又称超级基金法（The Comprehensive Environmental Response, Compensation, and Liability Act (CERCLA)）》，其最大贡献除了明确污染者连带责任外，就是解决了美国棕地清理的大额经费来源问题。“超级基金”由政府财政投入和特定环境税收收入共同构成，后者主要针对石油以及其他42种化学制品征收的税费。成立五年后共投入16亿美金，用于清理废弃或不受控制的危险废物场所。即便如此，“超级基金”规模依然无法覆盖全部需治理的项目。为解决土壤修复的巨额资金缺口，1986年《超级基金法》进行了改革，强化了州级政府的作用。1996年进行了信托资金扩容，增加至85亿美元。《超级基金法》还允许修订国家应急计划（NCP），提供了应对有害物质，污染物或污染物的释放和威胁释放所需的指南和程序，并且建立了“国家优先名单”项目。
图8，2015-2018财年的美国国家优先目录名单项目（NLP）分布（数据来源: SUPERFUND: Transforming Communities，Accomplishments Report FY 2018）
除此之外，还出台了一系列棕地治理资助的公共金融工具，这些金融款项通过资助环境评估、清理和工作培训活动来支持棕地重建工作。具体包括：棕地评估补助金（Assessment Grants）为棕地清查、规划、环境评估和社区推广提供资金。棕地循环贷款基金（Revolving Loan Fund Grants，RLFGs)提供资金用于清理棕地的贷款资本化，使得低息贷款可获得。棕地工作培训补助金（Brownfields Job Training Grants）为棕地社区居民提供环境培训。棕地清理补助金（Brownfields Cleanup Grants）为某些具有规划绿地、娱乐或其他非营利用途的物业的清理活动提供直接资金。棕地区域规划赠款（Brownfields Area-Wide Planning Grants）为社区研究、规划和制定实施战略提供资金，以清理和振兴受一个或多个棕地影响的特定区域。
就纽约而言，被列入州级政府清理计划的项目会受到纽约州政府相应的资金支持，如果未被纳入，则还存在一些纽约市级政府基金等补助资金支持。如纽约市政府出台BIG (Brownfield Incentive Grant)计划，提供基金奖励，资金用于环境调查和清理；具体例如针对社区棕地开发用作建设可负担住宅的可负担住宅地块清理基金（Affordable Housing Cleanup Fund）。2019-2020年，纽约市政府就将为14个棕地机会区（BOA）的项目提供总额超过270万美元的财政奖励资金。
除政府和公共财政投入，纽约通过修订和出台法律，积极鼓励企业和民间投资参与。特别是在具有较好潜在经济效益的地区，鼓励充分发挥市场的参与性作用。《纳税人减免法》《小企业责任减免与棕地复兴法》的出台，尤其鼓励尚未清理的棕地向有能力的私人和企业出售，鼓励企业力量参与棕地治理与再开发。与此同时，政府向这些企业提供了信贷、税收减免优惠以及环境保险等激励方式。有效减轻了政府在修复棕地过程中的巨大财政负担。以纽约为例，针对企业棕地治理项目（BCP）的激励包含经修复的棕地不动产税信贷（奖励），环境修复保险奖励和棕地重建税收抵免（大幅度减免参与项目开发商的不动产课税）三种具体方式。
根据美国联邦环境保护署公布的数据，美国共有45万余宗棕地，联邦与各州市政府已经完成清理约13万宗；联邦每支出棕地清理费用1美元，撬动的投资杠杆效应为17.79倍，在全美范围内创造了超过9.7万个工作岗位，同时在棕地治理完成后，可将该棕地附近的住宅物业价值5.1％-12.8％ 。
图10，美国环保署的棕地清理支出及其效果（图片来源：改绘自美国联邦环境保护署官方网站，测算根据美国ACRES数据库历年数据）
根据纽约市2008年的城市总体规划，提出要清理每一块受污染的土地，共7076英亩，其中的重点是1900英亩州级立项的棕地治理项目。根据官方数据显示，截至目前，纽约市棕地“自愿清理计划”( VCP) 已覆盖230多个开发项目，其中包含了160多余个住宅项目，45项为可负担住宅（合计提供3900多套住宅），同时创造了6400个就业岗位和19500个建造业岗位。纽约市政府还明确，在完成场地清理之后，棕地所在地及周边地区的土地价值会有5%至15%的提升。
根据纽约州环保局对395个已经领取到完成认证证书的棕地清理项目的统计数据，从项目数量分布看，接近三分之一的棕地治理被用作商业用途，40%被用作有限限制条件的居住开发用途，14%的开发用途不受限制，5%为工业使用。在具体开发使用方式上，主要有景观修复、建设可负担住宅等居住开发项目以及进行商业或新产业业态的导入置换等。
棕地机会区（BOA）项目可看作是在纽约州出台棕地治理项目（BCP）基础上的一个补充。棕地治理项目（BCP）为单个场地的修复和再开发提供了清理标准和税收激励。
纽约州各地的许多棕地均拥有重新开发的潜力，特别是在经济活跃的地区；但是，由于清理费用高昂，以及与污染土地有关的责任，这些工业或棕地场地中仍有大量处于被遗弃或未充分利用的状态，造成城市衰败或是投资减少，特别是在有工业遗产的社区。
棕地机会区（BOA）项目是根据《棕地改革法》制定的一揽子措施的一部分，该法于2003年由前纽约州州长乔治•帕塔基签署。棕地机会区计划旨在为地方市政当局和社区组织提供资源，让社区利益相关者参与制定一个地区性的棕地再利用计划，以刺激重新开发，吸引公共和私人投资到税收激励（BCP项目所提供的政策激励）可能不足以覆盖社区开发成本和风险的地区。旨在让纽约地区最贫穷、受棕地影响最大的社区发出声音。通常来讲，这些地区的失业率、贫困率、少数族群的比例要高于其他地区，而居民收入则低于其他地区 。在这些地区，聚集的了大量的棕地，被认为缺乏经济潜力，发展往往受阻。
过去20年，纽约市经历了前所未有的变化，房地产市场蓬勃发展，滨水地区开发显著。从1990年到2011年，斯塔滕岛的发展速度远远超过纽约市其他行政区，变化明显。然而，其西岸基本上没有受到影响。
西岸广阔的未利用土地使它成为21世纪初许多雄心勃勃的发展建议的关注焦点。2013年10月，斯塔滕岛经济开发公司（SIEDC，Staten Island Economic Development Corporation）通过其西岸棕地机会区项目从纽约州政府（NYS DOS）获得36万美元，公司负责提供10%的资金匹配。2015年12月，该公司委托咨询顾问为这一棕地机会区的振兴制定了一份全面计划，充分研究基于社区的规划、城市设计、经济发展战略、社区参与、适应性再利用和工程和减灾战略等方面内容。
图12，斯塔滕岛西岸棕地会区项目位置图（红色区域）（改绘自：West Shore Brownfield Opportunity Area Final Revitalization Plan ）（来源：WEST SHORE BROWNFIELD OPPORTUNITY AREA FINAL REVITALIZATION PLAN ，Nomination Report，February 2018, Prepared for Staten Island Economic Development Corporation (SIEDC);Lead Consultant ：Greener by Design LLC，Funded by The New York Department of State Brownfield Opportunity Area (BOA) Program）
西岸棕地机会区再生的目标包括增加当地居民的就业机会，特别是通过鼓励可持续工业和绿色就业；减少环境危害，促进区域重点棕地和空地的修复和再开发；与公共和私人实体建立共生关系，以进一步发展机会；以及通过蓝带计划促进生态栖息地和恢复。
2013年SIEDC的振兴计划获得36万美元的资助，场地内的开发集团是一家私营、全方位服务的房地产投资和开发公司，目前正在布卢姆菲尔德大道以北完成一个占地200英亩的全球物流园区。该园区将包括配送物流空间和120英亩的停车场、滞留池和开放空间。集团已经完成了亚马逊在纽约的第一个交易中心的交易，预计将创造2250个全职工作岗位，并提供高达1800万美元的基于绩效的税收抵免。
棕地再开发中蕴含着巨大的建设公共绿色空间的潜力和价值。这也是西方国家，如德国鲁尔工业区、美国西雅图煤气公园等早期棕地再利用案例的典型做法。纽约亦不例外，鼓励利用棕地建设绿色基础设施或公共绿地。鼓励利用原位植物修复技术解决低级别的土壤和地下水污染，鼓励雨水收集措施。纽约弗莱石河公园（Freshkills Park）曾经是全球最大垃圾填埋场，2001年后建设成为纽约市最大的公共景观绿地，面积是纽约中央公园的三倍之多；而为大众所熟知的纽约高线公园（Highline Park）也是由铁路线改造为城市公园的典型代表。将棕地转化为社区公园或者是休憩绿地，对于我国城市公共空间建设也有重要价值，能够更好满足人民的健康生活需求。
建设可负担住宅也是棕地再开发的重要方向。当局政府目前可通过《纽约州房屋和社区更新》的2018年《统一资金申请表》申请资金，这是一种简化程序，可为可负担的多户家庭开发申请低收入房屋税收抵免和低息贷款。该过程为纽约州所有10个经济发展地区的项目提供了资金（可负担住宅地块清理基金，Affordable Housing Cleanup Fund）。2018年，州政府向南部地区（Southern Tier）的经济适用住房项目拨款超过2100万美元 。
注：南部地区这一项目中，在伊萨卡市的西区高地（West End Heights）上投资530万美元，在一座五层楼的新建筑中为工人和需要支持服务的人们提供60套经济适用的公寓，其中包括湖景医疗服务办公室。花费220万美元在伊萨卡市的多个地点建造29套公寓和两个商业单元。沃特金斯格伦村第二街重建项目的投资为490万美元，建造了34套公寓，其中6户家庭得到了残障人士办公室的租金援助，这是一个包括儿童保育设施的多元功能综合体。以430万美元的价格收购了爱定科特村（Endicott）广场，在一个混合收入的开发项目中建造了61套公寓，以重新利用以前使用不足的学校。以260万美元的价格收购了艾尔米拉（Elmira）市的某几何公寓，在混合用途开发项目中创建了28套公寓。花费200万美元用于拉芳斯公寓的新建工程，该工程将建造37套经济适用房。
南部地区（Southern Tier）可负担住宅项目将扩大负担得起的劳动力和支持性住房的供应，将历史建筑转变为住房和商业空间，并在主要街道和市区商业区附近创造住房机会，以帮助增加人流量并反过来增加税收。
布鲁克林区的柏树山（Cypress Hills）棕地机会区大约307公顷，包含布鲁克林区第五社区内超过30个棕地地块。赫斯特街(HST, Hester Street)与柏树山（Cypress Hills）区域的当地发展中心（CHLDC）和BJH顾问合作，确保实施战略，以维护和改善经济适用房，支持制造业商业的发展。这些场地的重建经过了18个月市场的参与式规划过程，将规划师、设计师和调查者们的技术分析，与数百名社区居民的行动式参与结合在一起，旨在将柏树山变成一个更加可负担、更绿色和更健康的居住地。在重建后会提供超过1000个单元的可负担住宅，七万五千平方英尺的商业空间，以及15万平方英尺的制造业空间（其中将增加200到600个保障基本工资的就业机会） 。
图17，柏树山（Cyber Hill）棕地机会区在纽约州和布鲁克林区的位置 （来源：Cypress hills brownfield opportunity area step 2 nomination report）
图18，柏树山（Cyber Hill）棕地机会区重点场地现状（来源：Cypress hills brownfield opportunity area step 2 nomination report）
图20，柏树山棕地机会区M&T银行站点住宅、商业和社区中心的外观（来源：Cypress hills brownfield opportunity area step 2 nomination report）
纵观整个棕地开发领域，我国依然处于起步时期，技术规范、法律、资金等方面缺乏成熟有效的制度和经验。通过分析美国联邦特别是纽约州市两级棕地清理与重建的历程与策略，能够为我国城市棕地再利用的实践探索提供一定借鉴与启发。具有借鉴和参考价值的更多体现在组织管理、规范制定、数据基准以及资金保障措施等方面，特别是依据总体战略确定的行动计划和制度管控，政府整体协作机制以及财政税收等资金激励措施。
[7]潘家华主编，中国城市发展报告：大国治土之城乡变革[M]，社会科学出版社，2018.9.
[8]王叶子，纽约“绿色化”的成功经验，中国经济网，2014.3.10.译自:加拿大道明银行经济分析部.
[9]陈成,杨玲.西方国家棕地重建策略及其对我国的启示[J].国土资源情报, 2008.6:16-20.
